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政府购买服务与PPP项目的政府付费
发布时间:2017-09-13  丨   阅读次数:2878    字号:】    打印

      2013年9月,国务院办公厅出台了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国办发〔2013〕96号,下称“96号文件”),进一步明确在政府公共服务领域,将“适合采取市场化方式提供,社会力量能够承担的部分,按照一定的方式和程序,交由具备条件的社会力量承担,并由政府根据服务数量和质量向其支付费用”。2017年5月28日,财政部发布《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号,下称“87号文件”),要求严格按照《政府采购法》确定的服务范围实施政府购买服务,并通过“负面清单”的方式,限定了“政府购买服务”的范围,重点将“工程设施建设”类排除在外。

      当前,由于政府相关文件出自多部门,对相关概念没有完全做到统一和规范,政府购买服务与PPP回报机制中“政府付费”极易混淆。为方便理解 “87号文件”,法律事务部现将一些专家学者对政府购买服务与PPP回报机制中“政府付费”的解读作简要整理,供集团公司开展投融资业务参考。


       一、文件依据

      实施政府购买服务,主要依据的法律、法规及政策包括:

      1.《中华人民共和国预算法》;

      2.《中华人民共和国政府采购法》;

      3.《中华人民共和国政府采购法实施条例》;

      4.《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国办发〔2013〕96号);

      5.《财政部 民政部 工商总局关于印发<政府购买服务管理办法(暂行)>的通知》(财综〔2014〕96号);

      6.《国务院关于执行中期财政规划的指导意见》(国发〔2015〕3号);

      7.《财政部关于坚决制止地方政府以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号)。


二、购买内容

      自“96号文件”发布以来,政府对政府购买服务持支持态度,在政策层面不断扩大政府购买服务的范畴,将政府和财政应当承担主要角色的棚改、地下综合管廊建设、海绵城市建设、土地储备等,均纳入政府购买服务的范围。然而,在地方政府的实际操作中,存在着以政府购买服务纳入财政预算进行背书的形式,借助地方政府融资平台公司向银行金融机构、非银行金融机构违规举债的行为。上述行为违背了政府购买服务的相关制度安排,增加了地方政府财政和金融风险,同时也不利于贯彻“43号文”规范政府举债,剥离融资平台公司政府融资职能的精神。

      2017年5月28日,财政部发布《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号)。“87号文件”明确了政府购买服务的改革方向、实施范围、预算管理、信息公开等事项,是在国发〔2014〕43号、国办函〔2016〕88号、财预〔2016〕152号、财预〔2017〕50号文等政策基础上的重要补充,旨在制止地方政府以政府购买服务的名义违法违规举债的行为。

      1. 严格规范政府购买服务预算管理。“87号文件”明确政府购买服务所需资金“应当在年度预算和中期财政规划中据实足额安排”,秉持了“先预算后购买”、“无预算不购买”的政府购买服务的预算管理原则,“先上车,后补票”的违规做法将不复存在。政府购买服务期限严格限定在中期财政规划内,根据《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》(国发〔2015〕3号)中期财政规划三年一滚动原则,实质上排除了超过三年的服务购买服务内容。

      2. 严格限定政府购买服务的范围。严格按照《政府采购法》确定的服务范围实施政府购买服务,通过“负面清单”的方式,限定了“政府购买服务”的范围,重点将“工程设施建设”类排除在外。凡未列入政府购买服务指导性目录又确需购买服务的,需报财政部门审核并调整实施。

      (1)不得将原材料、燃料、设备、产品等货物,以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目;

      (2)严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气,以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设,储备土地前期开发,农田水利等建设工程作为政府购买服务项目(这些被列入负面清单的基础设施建设项目,通常具有稳定的现金流回报,适应以PPP模式建设。“87号文件”倒逼地方政府在这些领域,推广PPP模式);

      (3)严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务;

      (4)严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买范围;

      3. 可纳入政府购买服务范围的项目类型。“87号文件”规定,棚户区改造和易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务事项,按照相关规定执行。根据《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》(国发〔2015〕37号),政府购买棚改服务的范围,限定在政府应当承担的棚改征地拆迁服务以及安置住房筹集、公益性基础设施建设等方面,不包括棚改项目中配套建设的商品房以及经营性基础设施。除此之外,其他在政策层面明确可纳入政府购买服务范围的项目还包括地下综合管廊、海绵城市、小城镇建设等,但应注意目前不同法律法规之间存在前后不一致的地方,在操作具体项目的过程中需谨慎处理。

      (1)地下综合管廊

      《国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》(国办发〔2015〕61号),意见虽没有明确提及综合管廊项目可以采用政府购买服务方式,但鼓励银行业金融机构在风险可控、商业可持续的前提下,为地下综合管廊项目提供中长期信贷支持,积极开展特许经营权、收费权和购买服务协议预期收益等担保创新类贷款业务,加大对地下综合管廊项目的支持力度。

       (2)海绵城市

       《国务院办公厅关于推进海绵城市建设的指导意见》(国发〔2015〕75号),意见要求建立政府与社会资本风险分担、收益共享的合作机制,采取明晰经营性收益权、政府购买服务、财政补贴等多种形式,鼓励社会资本参与海绵城市投资建设和运营管理。地方各级人民政府要进一步加大海绵城市建设资金投入,省级人民政府要加强海绵城市建设资金的统筹,城市人民政府要在中期财政规划和年度建设计划中优先安排海绵城市建设项目,并纳入地方政府采购范围。

      (3)土地储备

      《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》(财综〔2016〕4号),地方国土资源主管部门应当积极探索政府购买土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务。土地储备机构应当积极探索通过政府采购实施储备土地的前期开发,包括与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设。但是,“87号文件”明文禁止将储备土地前期开发等建设工程作为政府购买服务项目。

      (4)农村公路

      《关于推进交通运输领域政府购买服务的指导意见》(财建〔2016〕34号),将农村公路建设与养护、政府收费还贷(债)高速公路服务区经营管理等事项均纳入政府购买服务范围。但是,“87号文件”明确禁止将公路等领域的基础设施建设作为政府购买服务项目。

      (5)小城镇建设

      《住房城乡建设部、国家开发银行关于推进开发性金融支持小城镇建设的通知》(建村〔2017〕27号),根据项目情况,采用政府和社会资本合作(PPP)、政府购买服务、机制评审等模式,推动项目落地;鼓励大型央企、优质民企以市场化模式支持小城镇建设。在风险可控、商业可持续的前提下,积极开展小城镇建设项目涉及的特许经营权、收费权和购买服务协议下的应收账款质押等担保类贷款业务。

      (6)其他项目

      《关于深化投融资体制改革的意见》(中发〔2016〕18号),各地区各部门可以根据需要和财力状况,通过特许经营、政府购买服务等方式,在交通、环保、医疗、养老等领域采取单个项目、组合项目、连片开发等多种形式,扩大公共产品和服务供给。

      4. “金融服务”不属于政府购买服务范围

     《政府购买服务管理办法(暂行)》(财综〔2014〕96号)的第十四条明确规定了可以纳入政府购买服务目录的服务类型,并不包含“融资服务”或“金融服务”。一些地方政府将金融机构或非金融机构融资服务纳入政府购买服务范围,承诺将贷款本息纳入本级政府预算进行变相融资。“87号文件”明确指出,此类行为属于禁止性行为。

      《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》(财综〔2016〕4号),要求各地不得向银行业金融机构举借土地储备贷款。地方政府以担保函、承诺函、安慰函等形式提供担保,或以应收账款转让回购的方式,融资租赁等非银金融机构借助通道为融资平台提供融资。《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号)从政府担保、PPP 融资两方面进行了规范,要求全面组织开展地方政府融资担保清理整改工作,但是并未将政府购买服务和向非金融机构融资进行规范,“87号文件”补足了上述文件缺失部分。

      三、政府付费类PPP

      PPP模式是政府和社会资本在基础设施和公共服务领域建立的一种长期合作机制,项目的实施通常由社会资本承担设计、建设、运营和维护的大部分工作,并通过使用者付费和必要的政府付费获得合理投资回报,政府则承担基础设施及公共服务价格和质量的监管职责。

      PPP模式按照政府付费责任的不同,可分为政府全额付费项目;政府可行性缺口补助项目和使用者全额付费项目,PPP模式对缺乏收费基础的公益性项目和收益不足以覆盖成本支出的准公益性项目规定了财政预算不同程度的支出责任,与政府购买服务的资金来源一样,都是财政性资金,并且根据政府购买服务和PPP模式的相关政策文件,其中并没有对政府付费类PPP和政府购买服务有清楚的界定,反而有的文件规定甚至出现了自相矛盾的地方,比如财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76号)规定,“政府和社会资本合作模式的实质是政府购买服务”;而国家发改委《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》(发改投资〔2016〕2231号)则规定,“政府和社会资本合作模式主要包括特许经营和政府购买服务两类”。那么,究竟是政府购买服务包含了PPP模式,还是PPP模式包含了政府购买服务?从应用领域来看,二者既有交叉,也有区别。

      1. PPP模式不受政府购买服务指导性目录的限制。政府购买服务适用的是纳入政府购买服务指导性目录的公共服务项目,适用领域受指导性目录的限制,未纳入指导性目录但需要实施政府购买服务的,需申请财政调整实施;部分纳入政府购买服务指导性目录的项目可以探索实施PPP模式,但PPP模式不受政府购买服务指导性目录的限制,例如列入财预〔2017〕87号文中政府购买服务负面清单的工程项目及工程和服务打包项目可以实施PPP模式。

      在服务范围的界定上,政府购买服务中的服务包括了政府自身所需的服务,也包括了政府履职向社会提供的公共服务;而PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目,并不包括政府自身所需服务项目,因此PPP模式所指的购买服务与政府采购法中的政府购买服务并不是对等的概念。基于此,在实施程序上也各有不同,政府购买服务依据《政府购买服务管理办法(暂行)》(财综〔2014〕96号)文第十八条规定,“购买主体应当在购买预算下达后,根据政府采购管理要求编制政府采购实施计划,报同级政府采购监管部门备案后开展采购活动”;而PPP模式则依据《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号)规定必须经过项目识别和项目准备等过程,编制实施方案、物有所值评价和财政承受能力论证等文件并审批通过后才能开展采购活动。

       2. PPP模式强调在政府和社会资本间建立长期的合作关系。根据国家发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资〔2014〕2724号),“政府和社会资本合作(PPP)模式是指政府为增强公共产品和服务的供给能力、提高供给效率,通过特许经营、购买服务、股权合作等方式,与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系”,由此可知,PPP模式强调的是政府和社会资本之间建立长期的合作关系,期限一般在10-30年,部分由财政承担支出责任的项目除了需要结合中期财政规划要求做好预算规划外,并没有“先预算,再购买”的强制要求;而政府购买服务要求“先预算,再购买服务”,购买期限受限于预算体制的限制,一般为1-3年,并且政府购买服务并不能作为增加预算单位财政支出的依据。

      3. PPP模式的政府支出责任受10%的支出红线限制。政府购买服务的财政支出资金要求在既有的年度预算中统筹考虑,财政在编制年度预算时会综合考虑预算收支水平、经济发展规划和中期财政规划等情况,编制政府购买服务项目及预算控制数,但对政府购买服务规模并没有明确的限制标准,依财力而定。而PPP模式的政府年度支出责任要求“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%”,每个PPP项目的实施必须要经过“一方案两报告”的严格论证程序,并强制限制在10%的支出红线内。




【公司法律事务部供稿】

 

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